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Sir, I do not know what it is good for. But of one thing I am quite certain, some day you will tax it". ("Señor, yo no se para que sirve. Pero de una cosa estoy totalmente seguro, un día usted le pondrá impuestos") Respuesta de Faraday (descubridor de la inducción electromagnética), a un gobernante inglés que le preguntó para que servía la electricidad, 1831. INDICE I. - INTRODUCCION. a- El actual alcance del comercio electrónico b- Los aspectos que vienen siendo discutidos 1- La pérdida de ingresos tributarios. 2- Competencia desleal. 3- Efectos sobre la distribución del ingreso 4- Los costos de imposición en Internet. 5- Clasificación de bienes y servicios 6- Jurisdicción tributaria. 7- impuestos a la renta 8- Comercio transfronterizo. 9- Incertidumbre. 10- "Desintermediación". 11- Evasión. c- Puntos clave a ser resueltos por las administraciones tributarias II.- LA POLEMICA. a- El llamado "Bit Tax". El trabajo de Cordell en 1995. El reporte "Construyendo la Sociedad Europea de la Información". El informe SOETE. b- La reacción. c-El año 1997 La iniciativa europea La propuesta del Presidente Clinton Una voz respetada. d-El año 1998 La OMC. La Comisión Europea. La ley norteamericana. e- El año 1999. Impuesto al E-MAIL. Impuesto a las ventas en Origen. Impuesto a los nombres de dominio. USA: constitución de la comisión asesora parlamentaria. f- El año 2000. USA: declaración pública de los expertos tributarios USA: Informe de la Comisión parlamentaria. Europa: propuesta sobre valor agregado. III) CONCLUSIONES. Citas. I. - INTRODUCCION. La influencia de las nuevas tecnologías de la información y las telecomunicaciones sobre la forma de hacer comercio, tiene una importancia relevante del punto de vista de la teoría y práctica tributaria. No parece exagerado decir que hoy, en el año 2000, la forma en que debe o no imponerse tributos al comercio electrónico es una de las materias doctrinarias más urticantes en el mundo desarrollado, mas allá de la importancia real de la recaudación eventualmente involucrada. Muchos conceptos fiscales que se diseñaron para un mundo de comercio de productos tangibles, ya no resultan adecuados para el comercio de información transmitida en forma digital. a- El actual alcance del comercio electrónico Según el "Informe al Congreso" de la Comisión Asesora Parlamentaria sobre Comercio Electrónico del parlamento de los Estados Unidos, fechado en abril de 2000, la Internet es un vasto marco que comprende hoy mas de 150.000 redes individuales, y es usada por algo más de 304 millones de personas alrededor del mundo. * 1 Esta cifra implica solamente un 5.44% de la población del mundo, que asciende a 6.100.000.000 millones de personas. La distribución mundial de los navegantes es también muy interesante: mientras que en USA y Canadá hay 147,5 millones de personas, en Europa hay 92 millones, en Asia 75,5 millones, en América Latina 13,2 millones, en Africa 2.8 millones y en Medio Oriente 1.9 millones (NUA surveys). Estas cifras nos dan un primer panorama de un fenómeno que debe tenerse presente cuando se estudia Internet: por ahora al menos, es una red de privilegiados que abarca la vigésima parte mas rica de la población mundial. Continuando con las citas al Departamento de Comercio de USA, en su primer estimación oficial sobre comercio electrónico fechada en marzo de 2000, la misma Comisión parlamentaria reporta que las ventas minoristas "on line" de bienes tangibles alcanzaron U$S 5.300.000.000 durante el último cuarto de 1999. Esto significa un 0.64% del total de ventas minoristas del período en los Estados Unidos. *2 Actualizado con el reporte del primer cuarto del 2000 publicado en julio por el Departamento de Comercio, vemos que el porcentaje mejoró un poco, y pasó al 0.70 del total de ventas minoristas, cifra que tampoco parece conmover a la economía norteamericana.. Una serie histórica de estos indicadores sería muy interesante de analizar, pero lamentablemente el Departamento de Comercio no encuestaba esta información hasta el último cuarto de 1999. Sin embargo, podemos recurrir a fuentes prestigiosas que han efectuado estimaciones generalmente aceptadas, como el Informe Forrester. Según este análisis, durante todo 1995 se vendieron en forma minorista 500 millones de dólares por medio del comercio electrónico; un año después, en 1996, las ventas electrónicas minoristas ("Online retail") totalizaron 1.100 millones, cifra que ascendió a 2.600 millones en 1997 y nuevamente creció a 7.800 millones en 1998. Ahora bien, en el último cuarto de 1998, según el "Forrest Research" las ventas crecieron enormemente hasta alcanzar 3500 millones, casi la mitad de el total de ese año. Esta cifra, si bien inferior a la publicada por el Departamento de Comercio para el último cuarto de 1999, nos hace considerar que ha existido un cierto enlentecimiento del crecimiento del consumo minorista a través del comercio electrónico durante los últimos 18 meses. Debemos dejar constancia que estas cifras refieren exclusivamente al comercio electrónico minorista, y que por tanto no reflejan la real importancia económica del "e-commerce". Faltan importantes componentes, entre ellos el mayor: el denominado "business to business" (B2B), comercio entre empresas, que es conocido como "la real fuerza en comercio electrónico". En 1998, último año que el Forrester Research estudió, el "B2B" alcanzó 48000 millones de dólares, lo que implica una relación de seis a uno con el comercio minorista de ese año. Un tercer componente, La publicidad "on line" en Internet, por su parte, llegó en 1998 a 1800 millones, lo que significa cuatro veces menos que el comercio minorista de el mismo período. NUA Surveys, por su parte, menciona que en el 2000 se espera una facturación de publicidad de 5300 millones de dólares en USA, lo que implicará un 75% de la facturación publicitaria mundial "on line", que llegará a 7000 millones. Esta cifra confirmaría la relación de uno a cuatro con el comercio minorista que se constató en 1998. Examinando otros informes oficiales del Departamento de Comercio, descubrimos que lo producido por el sector de las Tecnologías de la Información (IT) en su conjunto durante 1999 alcanzó solamente un 8% del Producto Bruto Interno de los Estados Unidos *3, si bien debido a su rápido crecimiento real (18.8% anual), esto significó un 35% del crecimiento real de la nación. * 4 Sin perjuicio de la poca confianza que inspiran siempre las cifras sobre Internet, las fuentes y la actualidad de esta información la hacen utilizable a los efectos de este informe, resultando útil para acotar el fenómeno en estudio y alejarlo de algunas exageraciones en boga. b- Los aspectos que vienen siendo discutidos. Examinaremos ahora los temas vinculados al comercio electrónico que hoy están en debate del punto de vista impositivo en los países desarrollados. En una primera aproximación, estos son los siguientes: 1- La pérdida de ingresos tributarios. Primero en los Estados Unidos a través de los reclamos de los Estados y gobiernos locales, y luego en la Comunidad Europea se alzaron voces preocupadas por la pérdida de ingresos fiscales que implicaría el comercio electrónico. Como veremos mas adelante, éste ha sido el motor de la evolución conceptual que ha sufrido el tema en los últimos años. Un ejemplo ayuda a entenderlo, siguiendo a Goolsbee y Zittrain *5: "si un comprador en Boston ordena un libro de Amazon.com (localizada en el estado de Washington), aunque el comprador técnicamente debe un impuesto de uso al gobierno de Massachusetts (equivalente al impuesto de venta), este estado no puede pedirle a Amazon que retenga el impuesto porque esta firma no tiene ningún "nexo" en el territorio de ese estado. En su lugar, el estado debe confiar en que el consumidor declare por sí mismo la transacción y pague el impuesto correspondiente" 2- Competencia desleal. Otro tema muy recurrido en este debate sobre la imposición al comercio electrónico refiere a la competencia desleal que implica esta virtual exoneración impositiva a favor de los comercios "on line", respecto de los comercios tradicionales. Algunas investigaciones llevadas a cabo en los últimos tiempos en Estados Unidos, fundamentalmente por Goolsbee *6 en Julio de 1999, parecen señalar que hay significativa relación entre compras "on line" y residencia en localidades con altos impuestos. 3- Efectos sobre la distribución del ingreso. Los consumidores electrónicos son desproporcionadamente ricos en términos planetarios, o aún en términos norteamericanos. Por lo tanto, las diferencias tributarias favorables al comercio electrónico pueden tener un fuerte efecto regresivo. El informe Forrester *7 señala que el usuario de Internet promedio tiene dos años mas de educación y U$S 22.000 dólares anuales más de ingreso que el consumidor promedio norteamericano. Considerado en un enfoque global, este efecto se agrava: como ejemplos válidos, señalemos que el estado de New York tiene mas navegantes de Internet que todo el continente africano, y que el 60% de los usuarios chinos tiene por lo menos un grado universitario. 4- Los costos de imposición en Internet. Se ha dicho reiteradamente que parece imposible controlar, identificar, gravar y percibir los tributos que correspondan a las operaciones de comercio electrónico, por problemas de costos asociados al actual estado de la tecnología, a la necesidad de reforzar la privacidad y a la propia "naturaleza de Internet". Veremos mas adelante que hay autores que proponen soluciones concretas a esta aparente imposibilidad, si bien este problema deberá ser enfrentado recién a posteriori de resolver las cuestiones principales en la materia. 5- Clasificación de bienes y servicios. Recordemos que las nuevas tecnologías digitales hacen confusas las diferencias entre los conceptos de bienes y servicios, y sobretodo de bienes tangibles e intangibles. Por ejemplo, un programa de computadora puede considerarse como un bien, un servicio, o como propiedad intelectual, lo cual presenta un problema de caracterización al momento de determinar el tipo de impuesto que generaría su venta en la Internet. Al entregarse por vía electrónica, los productos pierden su identidad física. Es difícil saber si se les debe tratar como bienes, como servicios, como propiedad intelectual, como propiedad intangible, o como cualquier otra categoría existente en derecho comparado. También es dificultoso determinar si se aplican los impuestos a los contenidos digitales de idéntica manera que a sus homólogos contenidos en soportes físicos, particularmente en casos de bienes fácilmente digitalizables como libros, revistas, música, programas de computación, etc. 6- Jurisdicción tributaria. Internacionalmente se aplica en general el concepto de "lugar de provisión" para determinar dónde se cobra tributo por una transacción. Por lo general, este sitio es el lugar donde se ubica la empresa que ofrece el producto o el servicio, o el lugar donde se utiliza finalmente el bien o el servicio sin tener en cuenta el lugar donde se ubican el proveedor o el consumidor. La Internet ha creado una situación en que muchos servicios se pueden proveer sin que el proveedor esté físicamente establecido en el país donde se consumen sus servicios. Los proveedores de servicios que cruzan las fronteras por vía del Internet no necesitan de personal, oficinas o equipos en el país del consumidor. Las obligaciones de mantenimiento y de servicio pueden ser contratadas con otras empresas, complicando aún más el tema de la jurisdicción en lo que concierne a los impuestos. Los conceptos de "lugar de provisión" o "lugar de uso" que han servido como base de los sistemas de impuestos sobre las ventas, sobre el uso, sobre el valor agregado, o cualquier otro tipo de impuesto indirecto (que aprecia indirectamente la capacidad contributiva), han sido socavados por el comercio electrónico. 7- Los tratados sobre impuestos a la renta, oportunamente suscritos entre gobiernos, tampoco abordan estas cuestiones pues se elaboraron en una época anterior a la digitalización, cuando las transacciones y las leyes comerciales se referían principalmente a propiedades tangibles. Las transacciones internacionales generalmente se gravan con base en la residencia de la empresa en la jurisdicción en la que se generan las ganancias por la transacción. Los conceptos tradicionales de residencia se basan en criterios como presencia física, incorporación y centro de gestión y administración. Esos tratados fiscales utilizan conceptos de "establecimiento permanente" o similares para determinar si una persona tiene una presencia significativa en el país a los efectos fiscales. Usualmente definen "establecimiento permanente" como un "establecimiento comercial fijo", lo cual requiere que exista un lugar físico donde se lleven a cabo los negocios. Pero la noción de "establecimiento permanente" se ha diluido particularmente dentro del entorno del comercio electrónico. ¿Cómo encaja un sitio Web dentro de la definición de "establecimiento permanente" según se utiliza en los tratados fiscales? ¿Es un establecimiento comercial fijo? Y si lo es, ¿dónde está ubicado? Si se considera que una empresa se localiza donde su sitio del Web está conectado a un servidor, es probable que aumente la tendencia de las empresas a buscar una jurisdicción con niveles impositivos bajos. La movilidad y el anonimato potencial de las empresas basadas en la Internet les da independencia geográfica, con lo que se debilita el concepto de "establecimiento permanente", que resulta básico para la mayoría de las administraciones fiscales. La facilidad con que se puede mover un sitio del Web de un lugar a otro dificultaría que las autoridades fiscales exigieran el cumplimiento de las obligaciones correspondientes. 8- Comercio transfronterizo. También respecto a los aranceles aduaneros el comercio electrónico complica y confunde la normativa vigente. Primero porque la transmisión electrónica de bienes o servicios no pasa por las aduanas, y ni siquiera permite individualizar cada producto; y segundo, porque dado el crecimiento del volumen total de transacciones de bajo valor que cruzan hoy las fronteras debido al comercio electrónico al consumidor (B2C), se vuelven inconvenientes los actuales sistemas de tributación, y los gobiernos necesitan medir las consecuencias de este fenómeno sobre sus ingresos tributarios. 9- Incertidumbre. Es de particular importancia, asimismo, determinar de qué manera pueden las empresas, los consumidores y otras partes interesadas asegurarse el pago de los impuestos generados por las transacciones electrónicas que realizan. La certidumbre fiscal es imprescindible en un mercado global donde existen decenas de miles de jurisdicciones fiscales diferentes, especialmente cuando las empresas que allí actúan están permanentemente participando de fusiones y adquisiciones. La valoración de una empresa se ve seriamente afectada por las incertidumbres sobre la situación tributaria de las transacciones que ha realizado con anterioridad. 10- "Desintermediación". Otro tema que hemos señalado es el de la eliminación de la cadena intermediaria. Aunque desde cierto punto de vista se considera una gran ventaja del comercio electrónico, este fenómeno plantea problemas reales para la administración fiscal. Los intermediarios, como los importadores y distribuidores, tradicionalmente han servido como agentes de recaudación o percepción. La "desintermediación" refiere a la conexión directa entre productores y consumidores que elimina a los intermediarios, como mayoristas, distribuidores y minoristas. Los compradores en Internet pueden ahora buscar en su pantalla una gama virtualmente ilimitada de productos y adquirirlos directamente del productor 11- Evasión. El efecto sobre registros e información, y la evasión fiscal que facilita el comercio electrónico, es un posible efecto digno de análisis. En el mundo físico, la información para apoyar la base impositiva existente se encuentra en los registros financieros de un contribuyente u otras entidades, como bancos y registros de activos, y en documentos como recibos y facturas. Sin embargo, los registros electrónicos se pueden alterar sin dejar ninguna huella, de manera que su confiabilidad puede ser más cuestionable. Los "rastros de auditoría" que se necesitan para la administración fiscal pueden ya no existir cuando, por ejemplo, en el pago se usa "dinero electrónico" o "tarjetas inteligentes". Los registros codificados pueden hacer imposible determinar la naturaleza o el valor de las transacciones. La capacidad de vincular la información de las transacciones con un contribuyente también se ve amenazada, al igual que la presunción de que se crearán y mantendrán registros de contribuyentes de cualquier nacionalidad dentro de una jurisdicción impositiva específica. c- Puntos clave a ser resueltos por las administraciones tributarias En el actual estado del debate, y a modo de resumen de trabajo, puede señalarse que las principales cuestiones que deben resolverse respecto a la tributación al comercio electrónico son las siguientes: (a) Si corresponde o no la aplicación de tributos a las actividades comerciales desarrolladas por medios electrónicos; (b) En caso afirmativo, si debe haber innovación mediante impuestos específicos, o adaptar los existentes extendiendo su campo de aplicación al comercio electrónico (c) El modo de efectuar la clasificación como bien o servicio, de un producto entregado por vía electrónica al consumidor (d) La determinación de la identidad de los usuarios y su residencia, tanto en personas naturales como jurídicas (e) Como identificar cual de las partes participantes en una transacción debe pagar impuestos de consumo o de venta, y en que jurisdicción; (f) Las implicaciones que tiene la recaudación fiscal la desaparición o disminución de los intermediarios en las transacciones ("desintermediación") que se presenta en las transacciones electrónicas. (g) La amenaza creciente de la evasión fiscal debida a las tecnologías de seguridad y la naturaleza misma del Internet, que dificultan la vinculación entre las transacciones y el contribuyente. (h) La forma en que las empresas y los consumidores podrán identificar y dar cumplimiento a todas sus obligaciones tributarias. (i) La preocupación por evitar la doble imposición que afecta a empresas, particulares y gobiernos (j) El rol de herramienta para la distribución del ingreso que puede o no cumplir la tributación del comercio electrónico, ante la existencia de una creciente brecha entre los privilegiados que están conectados a la red mundial (info - ricos) y quienes no lo están (info - pobres), la llamada "digital divide". (k) Finalmente, la necesidad evidente de cooperación internacional para enfrentar todos estos nuevos desafíos tributarios. III LA POLEMICA. A partir de los primeros reclamos de gobiernos estatales y locales en Estados Unidos, temerosos de perder ingresos por el crecimiento de las ventas a distancia que implicaba el comercio electrónico, (reclamos que luego devendrían en planteos de la poderosa corporación denominada "Asociación Nacional de Gobernadores"), comenzó este debate a mediados de los noventa. Los defensores del "ciberespacio como zona libre de impuestos" contestaban fundándose en dos razones: a- una transitoria, basada en que durante cierto tiempo debía respaldarse el crecimiento incipiente de un nuevo mundo comercial, al que los impuestos podrían recargar de tal modo que no le permitirían despegar, y b- otra permanente, señalando que con miras a alcanzar el libre comercio mundial, era más fácil mantener libre de impuestos Internet y convertirla en el nuevo medio del comercio internacional, que lograr la caída de todas las barreras arancelarias y no arancelarias ya existentes en el comercio tradicional. a- El llamado "Bit Tax". El trabajo de Cordell en 1995. El debate alcanzó sus pantalones largos cuando un experto canadiense, Arthur J Cordell, Consejero Especial en Política de las Tecnologías de la Información del gobierno de su país, presentó el 14 de setiembre de 1995 ante la Conferencia del Foro Mundial de Líderes reunida en Toronto, su documento denominado "Nuevos Impuestos para una Nueva Economía".* 8 El documento reelaboraba ideas que el propio Cordell y Ron Ide habían presentado en el Club de Roma en Noviembre de 1994, denominado "La Nueva riqueza de las Naciones", sobre formas de aprovechar el incremento de productividad que acarrean las tecnologías de la información. La tesis fundamental de este trabajo es que "las tecnologías de la información (TI) ahorran energía, capital y trabajo, son insensibles a la distancia y pueden reemplazar a la gente en un gran número de funciones. Las TI recuerdan, deciden, juzgan, estiman, cuentan, etcétera, más rápido, mas barato y mejor que la gente". Por lo tanto, la productividad crece a una tasa muy elevada cuando se incorporan TI, pero no crecen a la misma tasa las fuentes de trabajo. Cordell lo llama "crecimiento desempleado" o crecimiento sin empleo ("jobless growth"). Con cierto optimismo, Cordell prefiere ver este fenómeno como una oportunidad mas que como un desastre, y señala que en los viejos días, un empleo era un medio mas que un fin, pues era la manera como una persona se ganaba la vida. En las últimas décadas, la creación de empleos ha devenido un fin en sí mismo, dice Cordell, al convertirse en la herramienta preferida por los gobiernos para que el ingreso pueda ser distribuido. Y agrega que aunque un empleo genera beneficios sociales y sicológicos muy favorables que no pueden ignorarse, la creación de empleos resulta una forma muy cara de distribuir el ingreso. Hoy se busca dar trabajo a la gente aún cuando no resulte necesario, se toman medidas para crear fuentes de empleo artificiales y costosas, exclusivamente para tener un canal de distribución del ingreso, manteniendo integradas socialmente a las personas. Por el contrario, Cordell sostiene que en el debate sobre el futuro del trabajo, el asunto es el ingreso, no el empleo. La nueva economía es muy intensiva en IT, y altamente productiva. La nueva riqueza creada por esas condiciones debe ser distribuida en nuevas formas. El empleo no es suficientemente eficiente para ello. El pensador canadiense cree que ante este análisis, debe darse una nueva mirada al sistema impositivo: "si todo lo demás está cambiando con las tecnologías de la información y la Nueva Economía, yo pienso que el sistema de impuestos debe ser revisado" dice Cordell. Hoy los gobiernos del mundo desarrollado están preocupados por la falta de ingresos tributarios, y esta preocupación es anterior a la Nueva Economía: crisis de pago de los pequeños negocios, economía subterránea basada en el dinero contado, multinacionales que transfieren los precios en tal forma que sus ganancias son declaradas en países de bajos impuestos; auge de los paraísos fiscales. Otras amenazas a la base impositiva son inherentes a la Nueva Economía: el desplazamiento de la fuerza de trabajo por las nuevas tecnologías y la desintermediación resultante, es una de las más importantes. Aunque esto mejora la productividad del sistema, los trabajadores que pierden su trabajo no pagan mas impuestos, y los agentes de recaudación van desapareciendo junto a parte de la cadena de valor. ¿Y que pasa con esa productividad ganada por el sistema gracias a las redes digitales? Alguna ganancia se convierte en utilidades, otro poco en baja de precios, algo va a la mano de obra doméstica y en algunos casos al capital off-shore. Pero si bien una parte de esa ganancia de productividad puede resultar en beneficios visibles, otra simplemente desaparece. Esto sucede tanto cuando se manifiesta en beneficios no monetarios (como el tiempo ahorrado al ir a un cajero automático, cajero que oportunamente había desplazado a varios empleados bancarios), como cuando la productividad esta difuminada en tantos actores locales y extranjeros que ninguno de ellos puede realmente apropiársela. Cordell sostiene que el desafío de los gobiernos es acceder a esa nueva riqueza a través de impuestos y distribuirla, de una manera más eficiente que creando trabajos innecesarios. Con este análisis previo, llegamos finalmente a la propuesta de Cordell: un nuevo impuesto, que gravaría el tráfico digital interactivo a través de las redes. Lo asemeja a un peaje carretero o a un impuesto a la gasolina, donde el monto se relaciona con el peso del camión o el combustible gastado, y no con el valor de la carga que lleva el camión. "Mi propuesta es un impuesto al tráfico digital en la supercarretera de la información" dice Cordell, quien le denomina "BIT TAX": Sostiene que la "interactividad" es lo que agrega valor a la transacción. Por lo tanto, toda comunicación digital interactiva debe ser gravada, pues está creando nueva riqueza. La implementación, aunque flexible, podría recaer en principio en tres grandes categorías: a- En las líneas de larga distancia, un impuesto directamente proporcional al tráfico cursado efectivamente. b- En las líneas privadas, una tasa fija dependiendo de la capacidad de transporte de cada una. c- En el tráfico local, una tasa variable basada en promedios estadísticos. Finalmente, y a solo título de ejemplo, Cordell propone un monto de 0.000001 centavo (una millonésima de centavo USA) por bit, que equivale a un centavo por Megabit. (Debe señalarse que con esta tasa, que parece baja, una película digital transmitida por la red podría estar sujeta a tributos por mas de 100 dólares). Concluyendo: de acuerdo a Cordell, el "bit tax" es una manera de empezar a tratar con el dilema del incremento de la productividad y la riqueza, con declinación del empleo. El reporte "Construyendo la Sociedad Europea de la Información". El informe de Cordell, pese al encumbrado ambiente en que fue presentado, o quizás por ello, no generó mayores controversias. Estas estallaron cuando un grupo independiente de expertos establecido por la Comisión Europea para aconsejar en los aspectos sociales de la Sociedad de la Información, elaboró un reporte que fue presentado en Bruselas en Enero de 1996. *9 El reporte contenía una recomendación para la investigación de "formas apropiadas por las cuales los beneficios de la Sociedad de la Información (IS) puedan ser mas equitativamente distribuidos entre aquellos que se benefician y aquellos que pierden. Esta investigación debería focalizarse en políticas prácticas implementables a nivel europeo, que no ignoren la emergencia de la IS. Mas específicamente, a este Grupo de Expertos le gustaría que la Comisión dispusiera una investigación para determinar si el "BIT TAX" puede ser una herramienta útil para alcanzar esos objetivos de redistribución". El informe citaba a Cordell como el autor original de la idea del BIT TAX, y lo convirtió en un personaje casi ideológico. La reacción fue desusada: la prensa, los políticos, las empresas y los usuarios involucrados con Internet comentaron el tema con efusividad o disgusto. Como ejemplos, diremos que el Ministro de Comunicaciones de Bélgica, Di Rupo, propuso la inmediata implementación del BIT TAX en una conferencia sobre teletrabajo en Junio de 1996 *10; en el mismo evento le respondieron denominando a ese posible tributo "Monstruo de Loch Ness impositivo".* 11 El propio gobierno flamenco rechazó días después oficialmente lo expresado por su Ministro, mediante una declaración del 12 de junio de 1996: "Bit Tax boort inspanningen van de Vlaamse regering de grond in" ("el Bit Tax mina los esfuerzos del gobierno Belga"). El informe SOETE. *12 En Agosto 12 del mismo año 1996, el presidente de ese "Grupo de Expertos de Alto Nivel", el holandés Luc Soete, junto a Karin Kamp, elaboró un documento ampliatorio denominado: "El BIT TAX: el caso para investigación posterior". Allí comenta con preocupación las reacciones negativas causadas por el reporte referido, y avanza en el desarrollo del concepto. Sostiene que el BIT TAX puede ser parte de un cambio en la base imponible de nuestra sociedad. Como nuestras economías se vuelven mas y más caracterizadas por la producción, distribución y consumo de intangibles, viniendo de economías de producción, distribución y consumo de tangibles, parece razonable examinar si la base impositiva continúa siendo adecuada. La "ganancia invisible" la describe de esta manera: "hoy, como la actividad económica se vuelve crecientemente concentrada en transacciones inmateriales de información, grandes partes de esas cadenas de valor son invisibles; tan invisibles que una parte sustancial se evapora, incorporada en bienes materiales o servicios, en la punta oculta de un no medido, pero sí atisbado beneficio del consumidor". Este surplus que beneficia al consumidor, materialización parcial de las ganancias invisibles que Soete comenta, es identificado en el reporte de la OCDE sobre Tecnología, Productividad y Creación de Empleos de 1996 detrás de la llamada "paradoja de Solow". Dijo Robert Solow: "alrededor de nosotros vemos en todos lados computadoras, excepto en las estadísticas oficiales de productividad". En efecto, incluso el gobierno de Estados Unidos ha reconocido que se sobreestima la inflación, al no considerar la mejoría de bienes y servicios año a año. En el cuerpo de su informe, además de hacer caudal de los argumentos de Cordell y de los que sostenían por entonces los gobernadores de Estados Unidos, Soete señala que el valor agregado de las transacciones de intermediación llevadas a cabo por medios digitales (por ejemplo, una llamada telefónica) es imposible de medir. Propone que el Bit Tax, como "impuesto a la transmisión", sustituya a los impuestos al valor agregado sobre bienes inmateriales y servicios. Finalmente, Soete sugiere algunas aplicaciones para el producido del BIT TAX, como financiar el servicio universal de telecomunicaciones, educación para la sociedad de la información, remuneración de la propiedad intelectual, y otros. b- La reacción. Estos planteos, considerados especialmente en países europeos y en aquellos de la OCDE que tienen impuestos al valor agregado (27 de los 29 miembros), tuvieron repercusiones en los Estados Unidos, cuyo mercado era entonces mas del 90% del comercio electrónico mundial. En la nación del norte su propia polémica sobre el tema, iniciada como vimos con anterioridad al surgimiento de la idea del "bit tax", continuaba candente. Por ello el planteo de Cordell y Soete atizó el fuego, haciendo que los prohombres de la tesis "Internet duty free", destinaran parte de su esfuerzo a contener la nueva amenaza del "BIT TAX". Buen ejemplo de ello es el del representante Christopher Cox, republicano de California, quien además de ser uno de los promotores de la "Ley de Internet Libre de Impuestos" en marzo de 1997, inició una campaña denominada "actúe ahora para mantener su duty free en Internet", uno de cuyos cuatro puntos es "deteniendo el Bit Tax y otros impuestos extranjeros". Como hemos adelantado, en marzo de 1997 se presentaría el proyecto de ley de moratoria impositiva en Internet, que será aprobado (con modificaciones) en 1998. Lo analizaremos mas adelante c- El año 1997. La iniciativa europea. En abril de 1997, a través de la "Iniciativa de Comercio Electrónico", la Comisión Europea recomendó aplicar el Impuesto al valor Agregado a todos los bienes comerciados por Internet, sin innovar en nuevos mecanismos tributarios específicos. Mario Monti, miembro de la Comisión, lo expresa sin ambages: "el IVA ya se aplica al comercio electrónico en bienes y servicios, entonces no hay necesidad de introducir nuevas formas de impuesto como el "bit tax" dentro de la Unión Europea". De esta forma Europa iba preparando el camino y consolidando su posición contraria a la Internet libre de impuestos: aceptando el veto al nuevo tipo de impuesto, pero anunciando la aplicación del IVA al comercio electrónico, sobre la cual avanzaría oportunamente, como veremos más adelante. A principios de julio de 1997, el parlamento alemán aprobó una ley de "multimedia" que entraría en vigencia a partir de agosto de ese año, que define a las computadoras conectadas a Internet como aparatos que pueden recibir audio y video, y por lo tanto sujetas al denominado "impuesto a la TV", junto a las radios y los televisores. La propuesta del Presidente Clinton. Por esas mismas fechas, el 1° de Julio de 1997, el Presidente Clinton asumió públicamente un compromiso con una Internet como zona de libre comercio mundial, al anunciar su programa denominado "Infraestructura para un comercio electrónico global". Allí prometió que su administración trabajaría agresivamente para mantener los aranceles y los impuestos fuera de Internet, y dio instrucciones específicas a sus negociadores principales: "Estoy ordenando al Secretario del Tesoro, Bob Rubin, negociar acuerdos donde sea necesario para prevenir nuevos impuestos discriminatorios sobre el comercio electrónico. Estoy ordenando a nuestro embajador de comercio, Charlene Barshefsky, trabajar dentro de la OMC, Organización Mundial del Comercio, para convertir a la Internet en una zona de libre comercio dentro de los próximos 12 meses". Como un primer resultado de esa ofensiva diplomática, el 9 de diciembre de 1997 los Estados Unidos y la Comunidad Económica Europea firmaron un acuerdo sobre lineamientos para trabajos futuros sobre comercio electrónico, que incluye una referencia a que los "impuestos sobre el comercio electrónico deben ser claros, consistentes, neutrales y no discriminatorios" (numeral 3 romanita v). También dispuso que las partes trabajarán para lograr que "cuando los bienes son ordenados electrónicamente y distribuidos físicamente, no habrá aranceles de importación adicionales aplicados en relación al uso de medios electrónicos". "En todos los otros casos relacionados al comercio electrónico, la ausencia de aranceles de importación debería mantenerse" (numeral 4 romanita i) Con la lectura de este texto, queda claro que a lo único que se comprometió Europa fue a trabajar para conservar la situación de los aranceles de importación, pero nada acordó respecto a otros impuestos, dejando abierta la puerta a la aplicación efectiva del IVA preexistente. Unos meses después, en febrero de 1998, USA suscribiría con Japón un tratado similar, conocido como Clinton - Hashimoto, respecto a tarifas e impuestos especiales para Internet. Una voz respetada. A principios de setiembre de 1997, el "padre de la Red", Vinton Cerf, uno de los diseñadores originales del protocolo TCP/IP de Internet, declaró en Ginebra, durante una reunión de la "Internet Society", que "los impuestos en Internet son inevitables, y la única manera de evitar un caos global es crear un acuerdo internacional respecto a como hacerlo". "Debemos estar preparados para el día cuando haya impuestos como consecuencia de las transacciones en la red". "los impuestos deben estar bien planeados. Deben ser pensados en una escala global y no parroquialmente. Solo en estados Unidos hay 30.000 autoridades impositivas que podrían estar interesadas en poner impuestos a Internet. Imagine tener que hacer 30.000 test por cada transacción". Tras un período de fuerte ofensiva en los medios de los defensores de "Internet duty free", la opinión de Cerf (entonces vicepresidente de MCI) significó un punto de inflexión a nivel del debate de fondo. d- El año 1998. El año 1998 es extremadamente interesante en la evolución histórica del debate sobre impuestos en Internet. Tanto en Europa como en Estados Unidos se adoptaron medidas muy trascendentes. La OMC. Cronológicamente, la primera decisión importante de ese año fue adoptada por la Organización Mundial del Comercio (OMC). Durante la reunión ministerial de mayo. Previamente, durante los debates preparatorios, hábilmente la delegación norteamericana había presentado un novedoso concepto denominado "transmisiones de Internet", que englobaba el comercio electrónico de intangibles remitidos a través de la red, tales como sofware, video, gráficos, musica digital, servicios de banca y seguros, noticias e información de bases de datos, enseñanza "on line" y servicios de consultoría. La delegación norteamericana concentró sus esfuerzos en exonerar de derechos aduaneros este tipo de productos, dejando de lado -y de hecho aceptando- la imposición aduanera aplicada a los bienes tangibles ordenados por Internet. "Nuestra propuesta no se refiere a bienes físicos que crucen fronteras", dijo Rita Hayes, la representante de Estados Unidos, agregando que "las transmisiones electrónicas son un especial tipo de productos". "Ninguno de los 132 países de la OMC actualmente considera a la transmisión electrónica como ítems de importación a los propósitos de cobrar impuestos". El 20 de mayo de 1998, dos días después de un fuerte discurso de Clinton ante el plenario, la reunión ministerial de la OMC adoptó una moratoria en la aplicación de derechos aduaneros a productos vendidos por Internet, y se comprometió a dar estudio durante ese año a la propuesta norteamericana de prohibir definitivamente esos tributos. La Comisión Europea. En Junio 17 de 1998, la Comisión Europea publicó un reporte que en su punto medular, consideraba "servicios" a todos los productos despachados digitalmente a través de comercio electrónico, lo que Estados Unidos había tratado de englobar en el concepto de "transmisiones electrónicas", en su propuesta a la OMC de ese mismo año. Por lo tanto, resultando equiparados a servicios, el documento urgía a los países miembros a aplicar el impuesto al valor agregado a estos productos, incluso si eran transmitidos desde países que no tenían impuesto al valor agregado, como los Estados Unidos. "La ausencia de esta imposición llevaría a una competencia desleal con los operadores europeos", expresaba el informe. Los servicios tributan en el país donde son provistos, según la normativa europea, por lo que la jurisdicción tributaria será la del país del consumidor de los "bienes virtuales", ahora considerados "servicios". Mas adelante, la declaración afirma que las compras hechas a través de Internet u otras redes electrónicas no deberían estar sujetas a nuevos impuestos, pero tampoco deberían escapar a los ya existentes. Los bienes físicos adquiridos a través de Internet pero enviados por correo, están sujetos al impuesto al valor agregado como bienes, y a los tributos aduaneros normales para éstos. Pero si son transmitidos electrónicamente, deberían estar sujetos al IVA como servicios. Finalmente, el documento propone que el impuesto no se aplique cuando proveedores europeos transmitan estos productos a consumidores que se hallen fuera del territorio de la Comunidad. La ley norteamericana. Cronológicamente, el tercer hecho relevante de 1998 fue la aprobación por el Congreso de los Estados Unidos el 21 de octubre de ese año, de la "Internet tax freedom act", incluida como títulos XI y XII de la ley ómnibus de 1998. Esta ley se basa en un principio: la información no debería estar sujeta a impuestos. Este principio, que a través de esta norma adquirió rango legal, es la síntesis de la posición del gobierno norteamericano en el tema. El mayor destaque dentro de sus disposiciones lo tiene la aplicación de una moratoria a nuevos impuestos sobre el comercio electrónico e Internet, que durará hasta el 20 de octubre de 2001. Como ya habíamos señalado, el primer proyecto fue presentado en marzo de 1997 por dos representantes, uno de cada partido; durante su discusión fue objeto de un arduo proceso de negociación entre los lobbies involucrados, y finalmente, en marzo de 1998 con su actual texto obtuvo el apoyo de la Conferencia Nacional de Alcaldes, la Conferencia Nacional de Legislaturas Estatales, la Asociación Nacional de Condados, la Liga Nacional de Ciudades y sobre todo, de la poderosa Asociación Nacional de Gobernadores. Básicamente, la ley aprobada tiene cinco puntos esenciales: a- Moratoria de tres años sobre impuestos específicos a Internet. Prohibe a los estados y gobiernos locales imponer tributos al acceso a Internet, desde el 1° de octubre de 1998 hasta el 21 de Octubre de 2001. Una cláusula de reserva permite a algunos estados (10) continuar con este tipo de impuestos, si pueden demostrar que estaban vigentes y efectivos antes de la puesta en práctica de la prohibición. b- Moratoria de tres años en imposición múltiple y discriminatoria al comercio electrónico. Prohibe a los estados y gobiernos locales imponer tributos que pudieran sujetar a compradores y/o vendedores a imposición en múltiples estados. También protege a los vendedores y consumidores en Internet contra nuevas formas de responsabilidad tributaria, incluida la aplicación de formas discriminatorias de recaudación fiscal que pudieran aplicarse en transacciones interestatales a través de innovadoras interpretaciones del concepto de "nexo". Por último, protege contra la imposición de tributos sobre bienes o servicios que no tengan equivalentes comparables fuera de la red. c- Establece una comisión para estudiar la cuestión de las ventas remotas. Se crea una Comisión Asesora sobre Comercio Electrónico que estudiará temporalmente la materia de impuestos sobre el comercio electrónico, y reportará al Congreso en 18 meses. Jerarcas de los gobiernos estatales y locales tendrían voz prominente en la comisión. d- Rechazo a impuestos federales. Se exhorta el propio Congreso respecto a que no deberían existir impuestos federales sobre el acceso a Internet ni sobre el comercio electrónico. e- Declara que la Internet debería ser zona libre de derechos aduaneros. Convoca a la administración Clinton a trabajar agresivamente hacia la Comunidad Europea y la OMC, a fin de mantener el comercio electrónico libre de aranceles e impuestos discriminatorios. Pide al Departamento de Comercio informar al Congreso sobre barreras que afecten la competitividad de los intereses comerciales norteamericanos en el exterior, respecto al comercio electrónico e- El año 1999 En este año hubo algunas propuestas novedosas, aunque poco viables. Impuesto al E-MAIL. La ONU, a través de un reporte del Programa de Desarrollo Humano de fecha 12 de julio de 1999, propuso un impuesto global a los E-Mail, equivalente a un centavo de dólar USA por cada 100 e-mails, cuyo producido (estimado en 70.000 millones de dólares anuales) podría resolver los problemas de inequidad en el mundo. Como otra opción, este reporte maneja también nuevamente la idea del BIT TAX. El informe analiza la desigualdad en Internet, resaltando que Estados Unidos tiene más computadoras que todo el resto del mundo; que Bulgaria tiene mas que toda Africa, exceptuando Sud Africa; que Asia del Sur, con el 23% de la población del mundo, tiene menos del 1% de los navegantes; y finalmente destaca que la red es usada abrumadoramente por varones blancos universitarios de 35 años, que hablan inglés, viven en ciudades y tienen altos ingresos. Por contraste, el 40% de la población africana no sabe leer. Fue recibida la propuesta con comentarios de incredulidad y cierta ironía por los medios y empresas vinculados a Internet Impuesto a las ventas en Origen. Un experto norteamericano, Mark Ludlow, en una presentación a la Comisión Parlamentaria de julio de 1999, propuso que el país o estado de origen fuera el que cobraba los impuestos en el comercio electrónico internacional. No fue tomado seriamente por ningún comentarista. Impuesto a los nombres de dominio. Otro experto norteamericano, Peter Friedman, propuso en igual oportunidad que el anterior, imponer un tributo a los nombres de dominio, considerándolo un bien intangible. No hemos encontrado comentarios a su propuesta. USA: constitución de la comisión asesora parlamentaria. A principios de este año comenzó a sesionar la Comisión designada por disposición de la ley de 1998, para resolver definitivamente el tema de los impuestos al comercio electrónico durante el período de moratoria. Fue integrada por 19 personalidades, entre las que se incluyen los Presidentes de ATT, de Time Warner, de AOL y de otras corporaciones, así como dos gobernadores, uno de los cuales la presidió. Realizó cinco reuniones para emitir su informe, que veremos más adelante. f- El año 2000. Al llegar al presente año, vemos que existe cierta consolidación de una idea: cuando se resuelva la situación en forma definitiva, Internet probablemente deberá pagar impuestos. Las partes parecen coincidir en los hechos, aunque no en las actitudes. En orden cronológico, los sucesos más importantes son los siguientes: USA: declaración pública de los expertos tributarios El 5 de enero de 2000 se publicó la carta que 115 profesores de las más prestigiosas universidades norteamericanas remitieron, a título personal, a la Comisión Parlamentaria. Representantes de la Andrew Young, Carnegie Mellon, Berkeley, Harvard, Wharthon, Stanford, Duke, MIT, Purdue, Tufts, Columbia, Chicago, John Hopkins, Dartmouth, y otras 40 universidades, declararon lo siguiente: "Nosotros los firmantes especialistas académicos en política tributaria, no teniendo ningún interés directo en el resultado final de las deliberaciones de esa Comisión Asesora en Comercio Electrónico, estamos preocupados porque la Comisión pueda hacer recomendaciones para el tratamiento del comercio electrónico que sean contrarias al interés público ". Y sugieren "respetuosamente, que cualquier recomendación que la Comisión haga respecto a los impuestos a las ventas y al uso satisfagan todos los siguientes cuatro principios generales:" 1- El comercio electrónico no debería ser tratado permanentemente en forma diferente a otro comercio. No hay razón de principio para una permanente exención del comercio electrónico. Debería tributar ni mas ni menos que otro comercio. 2- Las ventas a distancia, incluyendo el comercio electrónico, deberían en toda la extensión posible, tributar en el estado de destino de las ventas, aún cuando el vendedor no tenga presencia física en ese estado 3- Debe simplificarse el impuesto a las ventas y al uso para hacer posible la imposición basada en el destino. Esta simplificación debería incluir la unificación de la base impositiva, tasas de impuestos, y otros entre estados, así como la simplificación de procedimientos administrativos. 4- Debe considerarse la posibilidad de exonerar de carga a los vendedores que hacen ventas mínimas en un estado, lo que podría lograrse con un software adecuado. USA: Informe de la Comisión parlamentaria. Finalmente, tras cuatro reuniones muy agitadas, y acompañadas por el permanente accionar de los lobbies, la Comisión produjo su informe en una quinta reunión desarrollada en abril de 2000. En el mismo, no se pudieron obtener propuestas concretas con carácter de recomendaciones sobre ninguno de los temas urticantes. Sobre el tema "impuestos a las ventas", no se hizo recomendación porque ninguna propuesta obtuvo los 2/3 de votos necesarios. En el tema "Impuestos a la actividad de negocios", tampoco se alcanzaron los votos y por lo tanto no hubo recomendaciones. Sobre "Impuestos al acceso a Internet", no se alcanzaron los votos necesarios para aprobar una recomendación. Sobre "Impuestos a las Telecomunicaciones", no hubo mayoría suficiente para una recomendación. Respecto al tema "Digital Divide" si hubo recomendación, que gira sobre subsidios estatales para reducir la brecha entre "info-ricos" e "info-pobres". También hubo recomendación sobre reforzar la protección de la privacidad en los procedimientos tributarios en Internet . Otra recomendación fue adoptada sobre derechos aduaneros de países extranjeros, recomendando su reducción. Europa: propuesta sobre valor agregado. El 7 de junio de 2000, la Comisión Europea presenta una propuesta de Regulación al Parlamento Europeo, y a la vez propuesta de Directiva al Consejo, consolidando la recomendación de aplicar el impuesto al valor Agregado a todas las transacciones de Internet cuyo destino esté en la Unión Europea. Establece con claridad que los llamados "bienes digitales" deberán ser considerados servicios y pagar IVA donde son recibidos. El documento ratifica tres principios: 1- que no deben considerarse nuevos impuestos para el comercio electrónico, porque los impuestos existentes, y específicamente el IVA, se adaptan perfectamente 2- Que a efectos de su consumo, del punto de vista tributario las transmisiones electrónicas no deberían ser considerados como bienes, sino como servicios. 3- Que solo los servicios consumidos en Europa deben pagar impuestos en Europa. III) CONCLUSIONES. Hemos intentado reseñar en este documento el debate del título. Poco queda por agregar, aunque el Grupo de los 8 ha considerado recientemente el tema en su reunión de Japón con cierta actitud mayoritaria proclive a apoyar la instauración de tributación adecuada, e incluso ha emitido una declaración que no agrega demasiado al proceso reseñado. Pero se está tan lejos de una propuesta realista, tanto del punto de vista conceptual como del punto de vista técnico, que puede afirmarse que falta bastante tiempo para que pueda resolverse adecuadamente la cuestión No se vislumbra aún una solución, que por fuerza ha de ser global o al menos internacional. Algunos argumentos a favor de la tributación se han debilitado últimamente. Especialmente, el argumento de la pérdida de ingresos tributarios importantes por parte de los estados, al conocerse las cifras publicadas por el Departamento de Comercio de los Estados Unidos: las ventas minoristas por Internet fueron menos del 0.7 del total de las ventas minoristas de los Estados Unidos en el último cuarto de 1999, y se repitió la cifra en el primer cuarto del 2000. No parece que este volumen tan pequeño afecte la economía de los Estados norteamericanos. Pero sin embargo, permanecen vigentes otros argumentos: la competencia desleal con el comercio tradicional, y el carácter regresivo de una asimetría tributaria que favorecería a los ricos conectados a la red, discriminando contra los pobres que no están conectados y deben pagar todos los impuestos en el comercio tradicional. Todo parece indicar que a mediano plazo, la posición de aplicar impuestos indirectos en el lugar de destino tiene más posibilidades de imponerse, pues los expertos norteamericanos coinciden en ello con los expertos europeos. Mientras tanto, Internet seguirá creciendo, y aprovechará sus temporales ventajas impositivas para consolidarse como modalidad comercial. Visto el debate desde el Uruguay, el tema de los impuestos al comercio electrónico aparece todavía como algo lejano. Otras parecen ser las actuales prioridades: la sociedad uruguaya debe aprovechar este período de gestación para incorporarse a Internet, red de privilegiados que reúne al 5% mas rico de la humanidad, y que por lo tanto es y seguirá siendo vehículo de distribución de privilegios. Las ventajas culturales y de infraestructura uruguayas deberán ser utilizadas para generalizar la incorporación de todos los uruguayos, sin dejar afuera bolsones de rezagados: allí se estará jugando una buena parte del destino del país. Ineludiblemente, como adelantara Faraday, los impuestos vendrán después por añadidura. |
APLICACIÓN DE IMPUESTOS AL COMERCIO ELECTRONICO EN URUGUAY
Matías Rodríguez Perdomo